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LA SUSSIDIARIETÀ NEL SETTORE SANITARIO DALL’EMERGENZA “COVID-19” IN POI

di Francesco Dorigiola
 

Da più parti – durante l’attuale emergenza sanitaria – si è invocata la necessità di ripensare ad una sensibile riduzione del potere alle Regioni in materia sanitaria per “riportare la sanità a livello nazionale” (così Crimi, viceministro dell’Interno e capo politico dei 5 Stelle, ma nello stesso senso anche il vicesegretario del PD, Andrea Orlando, in una recente intervista alla Stampa).

Il punto di partenza di tali ragionamenti è, generalmente, quello per cui l’emergenza sanitaria in corso avrebbe preteso una gestione uniforme e coordinata su tutto il territorio nazionale, cosa che invece non sarebbe avvenuta in ragione della ripartizione delle competenze in materia.

A ciò si aggiunge che – a seconda della qualità del sistema regionale – in Italia si rischia di avere una speranza di vita differenziata, mentre il diritto alla salute dei cittadini non dovrebbe cambiare se si passa dalla Lombardia alla Sicilia.

Intendiamoci, quanto appena detto è sicuramente condivisibile, ma tralasciando per ora la questione del riparto di competenze tra enti pubblici e corpi intermedi della società civile (famiglie; associazioni; organizzazioni: la cd. Sussidiarietà orizzontale), che impone riflessioni ulteriori, siamo davvero sicuri che la questione sia determinata solo (o, comunque, in misura maggiore) dalla ripartizione delle competenze tra Stato ed enti Territoriali in questo settore? In altre parole: siamo certi che “centralizzando” in capo allo Stato le competenze relative al sistema sanitario l’automatica conseguenza sarà una migliore e più organica organizzazione ed un funzionamento uniforme dello stesso sistema su tutto il territorio nazionale?


A ben vedere, forse, la questione non risiede tanto su “quali” competenze siano attribuite rispettivamente allo Stato ed alle Regioni, bensì sul “come” le competenze così distribuite vengano poi, di fatto, dagli stessi esercitate. Non si vuole certamente banalizzare o semplificare, consapevoli della complessità che caratterizza il riparto di competenze nel settore di cui si discute, la cui disciplina incide inevitabilmente su numerosi profili ed è ulteriormente complicata dal fatto che alcune delle materie interessate risultano di competenza esclusiva statale (si pensi alla profilassi internazionale), mentre altre riguardano aspetti organizzativi rientranti nelle materie di legislazione concorrente (la tutela della salute, appunto). Ciò che si vuole semplicemente osservare è che gli strumenti per evitare il cortocircuito a cui abbiamo purtroppo assistito nel corso di questa emergenza (in misura peraltro massiva ed evidente nelle fasi iniziali), appartengono già al nostro Ordinamento Giuridico, basterebbe conoscerle ed applicarle. Si è già detto che l’art. 117 della Costituzione attribuisce alla (esclusiva) potestà legislativa statale la materia della cd. “profilassi internazionale”, ossia dell’insieme delle procedure mediche da adottare in modo uniforme per prevenire l’insorgere e la diffusione delle malattie.

A ciò si aggiunga come, nel ripartire le funzioni ed i compiti amministrativi in tema di tutela della salute umana, l’art. 117, co. 1, del decreto legislativo n. 112 del 31 marzo 1998, stabilisca espressamente che: “In caso di emergenze sanitarie[…] a carattere esclusivamente locale le ordinanze contingibili e urgenti sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunità locale. Negli altri casi l’adozione dei provvedimenti d’urgenza […] spetta allo Stato o alle Regioni in ragione della dimensione dell’emergenza e dell’eventuale interessamento di più ambiti territoriali regionali”. Ed ancora che il comma secondo dell’art. 120 della nostra Costituzione, forse la norma più significativa in proposito, stabilisce espressamente come “Il Governo può sostituirsi a organi delle Regioni […] nel caso di […] pericolo grave per l’incolumità e la sicurezza pubblica […]”. Gli strumenti, dunque, ci sono: perché quindi la sovrapposizione, l’intervento disorganico e l’inevitabile successiva confusione? Una risposta – provocatoria – può ipotizzarsi se si reputa insoddisfacente la risposta che il governo centrale ha saputo dare all’emergenza in corso, lasciando ai singoli enti – territoriali e non – il compito di “tappare i buchi” progressivamente generati da interventi reputati a volte tardivi, lacunosi e farraginosi. E la produzione normativa da parte degli enti centrali – come al solito – non è di certo mancata, basti ricordare (tra gli altri): la Delibera del Consiglio dei Ministri del 31 gennaio 2020; il D.L. n. 6 del 23/2/2020; il DPCM del 23/2/2020 ed il successivo DPCM del 25/2/2020; gli ulteriori DPCM dell’1; 4; 8; 9 e 11 marzo 2020; il D.L. n. 14 del 9/3/2020; il D.L. n. 18 del 17/3/2020; il Decreto-legge 25 marzo 2020, n. 19; le varie circolari ministeriali, dipartimentali, INPS ed INAIL; le ordinanze dei vari ministeri; le note esplicative; le direttive; i comunicati; etc. il tutto nell’arco di poco più di due mesi (!).

 

Certo la fase di emergenza c’è stata – impossibile negare come il dilagare dei contagi abbia mandato in crisi la rete ospedaliera – ma la reazione a volte affannosa del governo ha indotto molte Regioni ad intervenire in autotutela, in ottica prudenziale, integrando gli stessi provvedimenti statali (ed a volte anticipandoli oppure emanandone altri, più stringenti). Certo, si potrebbe obiettare che il tutto è stato esacerbato dal marcato protagonismo di alcuni presidenti di Regioni, forti della propria investitura diretta e popolare, in contrapposizione ad un Governo di fatto politicamente molto più debole. Ma anche in tal caso, quando questa fase emergenziale sarà finita, sarà davvero la risposta corretta ricentralizzare tutto? Oppure basterà l’esercizio delle prerogative che lo Stato e le Regioni già possiedono in modo però misurato, efficiente e ponderato? Ed in tal caso, ancora una volta, in base a quale principio ordinatore? A questo proposito è significativo quanto stabilito dall’ultimo periodo dell’art. 120 Cost., la norma – richiamata poco fa – che attribuisce allo Stato il potere di sostituirsi agli enti locali in caso di pericolo grave.

Infatti, l’ultimo periodo della citata disposizione si premura di stabilire che – anche in questo caso – “La legge definisce le procedure atte a garantire che i poteri sostitutivi siano esercitati nel rispetto del principio di sussidiarietà e del principio di leale collaborazione”. Sussidiarietà quindi. Lo stesso principio che il primo comma dell’articolo 118 – non a caso – pone a fondamento nel distribuire le funzioni amministrative tra Stato, Regioni e Città metropolitane. Il Catechismo della Chiesa Cattolica spiega come secondo il principio della sussidiarietà “[…] una società di ordine superiore non deve interferire nella vita interna di una società di ordine inferiore, privandola delle sue competenze, ma deve piuttosto sostenerla in caso di necessità e aiutarla a coordinare la sua azione con quella delle altre componenti sociali, in vista del bene comune”.

 

Intervenire a supporto, quindi, senza privare le “società di ordine inferiore” (in questo caso le Regioni) dei compiti che le stesse sono capaci di svolgere e di portare a compimento autonomamente ed in modo qualitativamente migliore, proprio perché parametrato sulle proprie particolarità e caratteristiche territoriali. Invero, sin dal 2004 si è potuto evidenziare come “[…] le regioni nel loro insieme […] stanno maturando la loro capacità di disegnare politiche innovative. Inoltre, si può constatare come sia in corso un processo di “policy learning”, nel senso che le singole regioni hanno iniziato a trarre indicazioni dalle esperienze e dalle politiche attuate dalle altre, cercando di adattarle alle proprie realtà[1]. E tutto questo ha certamente a che fare con la qualità del servizio sanitario. Del resto è significativo il fatto che la legislazione delle Regioni più virtuose sembra concentrata prevalentemente sugli aspetti di riorganizzazione delle strutture sanitarie e di razionalizzazione e contenimento della spesa.

Siamo sicuri che si potrà far meglio con la centralizzazione? Siamo davvero sicuri che il tutto risulterà gestito in modo più efficiente da Roma, magari con i famigerati “tagli lineari” che non tengono conto delle peculiarità dei singoli casi e prescindono da una analisi di merito della spesa? Oppure possiamo ragionevolmente attenderci che un sistema centralizzato, che innesca forme di deresponsabilizzazione degli enti locali, incentiverà – viceversa – la formazione di zone opache di gestione e comporterà la proliferazione di ulteriore detestabile burocrazia? Un primo passo necessario, quindi, sarà quello di riappropriarsi del vero significato del principio di sussidiarietà, come una bussola capace di indicare la direzione da seguire per realizzare un autentico ed efficace coordinamento tra i vari livelli territoriali, e di applicarlo di conseguenza, al fine di ottenere un coinvolgimento dei vari enti secondo un principio di leale cooperazione. Mentre oggi, a causa delle tattiche partitiche elaborate quasi esclusivamente in ottica di intercettazione del consenso elettorale, ci ritroviamo – da un lato – un potere centrale che, nel tentativo di mostrarsi indispensabile, insegue spasmodicamente sempre maggiori spazi di intervento e di competenza lungo le aree “di confine”, creando un clima di disordine e di persistente incertezza, e – dall’altro – le stesse Regioni che rincorrono le proprie competenze strutturando spesso le loro politiche in ottica di anticipazione e di competizione con quelle centrali, il tutto in nome del protagonismodi cui è malato il nostro sistema. Solo una volta che avremo valutato se e come i principi di sussidiarietà e leale cooperazione trovino applicazione nel nostro sistema potremo discutere di una riconfigurazione del perimetro delle competenze Stato-Regioni, ma senza questo necessario passaggio non è per nulla opportuno pensare ad una centralizzazione, soprattutto se ciò avviene sull’onda di un gravissimo periodo di emergenza sanitaria, sociale ed economica che non ha precedenti nella storia repubblicana.

[1] Estratto dal Rapporto 2003 sullo stato della legislazione, del novembre 2004, a cura dell’Osservatorio sulla legislazione della Camera dei deputati.

 

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